En el Boletín Oficial del Principado de Asturias núm. 233 del pasado viernes 3 de diciembre de 2021 se publicó la “Ley del Principado de Asturias 4/2021, de 1 de diciembre, de Medidas Administrativas Urgente”, que contempla importantes cambios en materia ambiental y urbanístico mediante su “Disposición derogatoria única. Derogación normativa” por la que se derogan los apartados 7.2 y 7.3 del Plan de ordenación de los recursos naturales del Principado de Asturias (PORNA), aprobado por Decreto 38/1994, publicado en el BOPA de 2 de julio del año 1994, que regulaba los supuestos y el contenido de las denominadas evaluaciones preliminares de impacto ambiental.
El presente trabajo pretende analizar las modificaciones y derogaciones operadas y las consecuencias que las mismas pueden conllevar para el medio ambiente y el urbanismo asturiano.
La comunidad autónoma asturiana es una de los pocas que a fecha de hoy no se ha dotado de una ley ambiental propia y por esta razón las normas de aplicación han sido las sucesivas leyes estatales, estando actualmente vigente la ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que se asienta en la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección (artículo 149.1.23 de la vigente Constitución Española).
Pero ya en el año 1994, el gobierno de Asturias había reparado en la necesidad de adaptar la ley española del año 1986 a la realidad asturiana y complementar sus previsiones para lo que dictó el decreto por el que se aprobó el PORNA y reguló las denominadas Evaluaciones Preliminares de Impacto Ambiental conocidas por el acrónimo EPIA. En estos momentos es obligado recordar la motivación que el PORNA, hizo en su día para establecer la figura de la EPIA, cuando decía, al referirse a la ley española del año 1986:
“En este sentido, el efecto combinado o sinérgico de pequeñas alteraciones distribuidas por todo el territorio y debidas a actividades no contempladas en la citada norma, pudieran deteriorar gravemente el medio ambiente asturiano en general.”
A la vista de esta justificación creemos oportuno considerar cual pueden ser los efectos que se van a derivar de la supresión de las EPIA en relación con la vigente ley española 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
La ley española recoge en sus Anexos I y II, los proyectos sometidos a la evaluación ambiental ordinaria y simplificada. Pero las personas que hemos trabajado en estos temas sabemos que los umbrales establecidos por esta ley son para proyectos de gran escala y que por ello muchos otros de menor cuantía van a quedar sin un control ambiental previo.
A modo de ejemplo podemos concretar algunos de los supuestos previstos en la ley española y los contemplados actualmente en el PORNA, para los que se suprime la obligación de someterse a evaluación ambiental:
- Puertos deportivos: En el PORNA todos, en la vigente Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental solo aquellos que admitan barcos de arqueo superior a 1.350 t.
- Transporte de energía eléctrica: En el PORNA cualquiera línea de tensión nominal superior a 1 kV, en la vigente Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental solo las de voltaje igual o superior a 15 kV y longitud superior a 3 km.
- Industria alimentaria no familiar: En el PORNA todas, en la vigente Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental solo determinadas industrias alimentarias y a condición de cumplir ciertas condiciones o umbrales.
- Fábricas de transformación de productos forestales: La Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental no los contempla, el PORNA sí.
- Gasoductos: En el PORNA todos, en la vigente Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental solo aquellos que tengan una longitud superior a 10 km.
- Proyectos hidráulicos: En el PORNA se incluyen “Canalizaciones y encauzamientos, así como defensa de margenes, relleno, desecación, impermeabilización de zonas húmedas”, mientras que a vigente Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental solo “Obras de encauzamiento y proyectos de defensa de cauces y márgenes cuando la longitud total del tramo afectado sea superior a 5 km. Se exceptúan aquellas actuaciones que se ejecuten para evitar el riesgo en zona urbana.”
- Cementeras: En el PORNA todos, en la vigente Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental solo aquellos con capacidad de producción superior a 500 t diarias.
- Apertura de pistas: La Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental no los contempla, el PORNA sí (pistas forestales y de otro tipo, especialmente las turísticas y de servidumbre ganadera, minera, eléctrica y de telecomunicación).
- Piscifactorías: En el PORNA todos, en la vigente Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental solo instalaciones para la acuicultura intensiva que tenga una capacidad de producción superior a 500 t al año.
- Granjas de animales exóticos y zoológicos: La Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental no los contempla, el PORNA sí.
- Embalses, grandes y pequeñas presas, azudes, derivaciones: En el PORNA todos, en la vigente Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental solo grandes presas y embalses de más de 200.000 metros cúbicos.
- Antenas, repetidores y otras instalaciones de telecomunicación cuando se ubiquen fuera de los núcleos de población: La Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental no los contempla, el PORNA sí.
- Talas de arbolados: El PORNA incluye los Planes de Ordenación de Montes y Planes Dasocráticos, así como la explotación de masas forestales autóctonas no previstas por estos planes, siempre que excedan de 50 m3, en la vigente Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental solo talas de masas forestales con el propósito de cambiar a otro tipo de uso del suelo.
- Cortafuegos: La Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental no los contempla, el PORNA sí aquellos con una longitud superior a 1000 m.
- Instalaciones deportivas y áreas recreativas impulsadas por el desarrollo turístico: La Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental no los contempla, el PORNA sí.
- Campañas de tratamientos fitosanitarios y de lucha contra roedores y tratamientos con herbicidas cuando por su extensión, toxicidad o peligrosidad, se entienda que conllevan riesgo de producir alteraciones graves para los ecosistemas: La Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental no los contempla, el PORNA sí.
- Toda inversión superior a 50 millones de pesetas financiada total o parcialmente con fondos públicos en los espacios protegidos: La Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental no los contempla, el PORNA sí.
La ley española proclama de manera solemne en su exposición de motivos que se asienta en la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección (artículo 149.1.23 de la vigente Constitución Española).
Todo lo contrario, la nueva “Ley del Principado de Asturias 4/2021, de 1 de diciembre, de Medidas Administrativas Urgente” publicada el pasado viernes 3 de diciembre de 2021 (que ni siquiera hace alusión a “ambiental” o “urbanístico” en su nombre), lejos de establecer normas adicionales de protección, ha optado por la vía contraria, derogar las existentes. Lejos de mejorar la eficacia y rapidez de los procedimientos es previsible que esta derogación genere una problemática nueva y dé lugar a numerosos supuestos de inseguridad jurídica.
La derogación y las modificaciones aludidas carecen de toda motivación en criterios científicos, técnicos o jurídicos, y no va acompañada de ningún estudio comparativo para que la ciudadanía pueda conocer de forma trasparente que perjuicios para el interés público se derivaron de la aplicación de la normativa que se deroga y, por el contrario, cuales serían los beneficios o el incremento de la protección ambiental que aporta la nueva regulación.
Consideramos que la modificación operada por esta ley atenta contra el principio de no regresión establecido en el artículo 1, de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y explicitado en su exposición de motivos:
“Desde el punto de vista medioambiental, este principio de no regresión se define como aquel en virtud del cual la normativa, la actividad de las Administraciones Públicas y la práctica jurisdiccional no pueden implicar una rebaja o un retroceso cuantitativo ni cualitativo respecto de los niveles de protección ambiental existentes en cada momento, salvo situaciones plenamente justificadas basadas en razones de interés público, y una vez realizado un juicio de ponderación entre los diferentes bienes jurídicos que pudieran entrar en contradicción con el ambiental.”
Tal y como apunta el profesor de Derecho ambiental Mario Peña Chacón:
“Este principio encuentra en los procesos de desregulación y simplificación de trámites a su principal enemigo y amenaza permanente. Por medio de este tipo de procesos, y en muchos casos por razones eminentemente políticas y económicas (tales como cambios de gobierno o bien crisis económicas) grupos de presión pretenden romper el equilibrio óptimo entre los aspectos ambientales, sociales y económicos propios del desarrollo sostenible, en favor del crecimiento económico a través de la derogación o modificación de normativa ambiental.”
Este razonamiento parece anticiparse y advertirnos del camino iniciado por esta ley 4/2021, al modificar el régimen jurídico vigente en cuanto al control público de las licencias urbanísticas, introduciendo las denominadas “Declaraciones Responsables” y permitir que la comprobación, el control e inspección posterior de las obras y usos hasta ahora sujetos a licencia urbanística municipal pueda ser desarrollado por los Colegios Profesionales o las Cámaras de Comercio, que según sus leyes, son corporaciones de derecho público pero constituidas para la representación y defensa de sus intereses privados.
Hasta la nueva “Ley del Principado de Asturias 4/2021, de 1 de diciembre, de Medidas Administrativas Urgentes”, dicho otorgamiento era considerado como una potestad pública y reglada y el ejercicio del control e inspección posterior estaba reservado por ley a los funcionarios públicos sujetos en su actuación a los principios de imparcialidad, independencia y defensa del interés público.
Una manifestación más de esta liberalización o desregulación, es el intento de considerar como no sujetas a licencia urbanística, los “sondeos” mineros, posibilitando que estas labores mineras se puedan iniciar con una simple “Declaración Responsable”, con lo que se pretende destruir toda una doctrina jurisprudencial y científica que era unánime en la consideración de estas actividades como sujetas a licencia y nos devuelven a épocas anteriores a la Constitución en la que los poderes económicos pretendieron sostener la no aplicación de las leyes urbanísticas a las labores mineras.
Casi tres décadas desde la entrada en vigor del PORNA, los nuevos responsables políticos de Asturias parece que actuasen con desprecio para con lo que ha sido la regulación ambiental vigente en Asturias y, a la par, parecen ignorar los principios y mandatos derivados tanto de convenios internacionales como de nuestra Constitución y encaminados todos ellos a la defensa y mejora del medio ambiente y la ordenación urbanística, al dejar sin control ambiental muchas de las actividades hasta ahora reguladas y con ello abrir la puerta a que se produzcan “pequeñas alteraciones distribuidas por todo el territorio” que previsiblemente van a llevar consigo un deterioro del medio ambiente en Asturias en el futuro .
Estas modificaciones y derogaciones a través de una norma jurídica posterior son conductas que en palabras del presidente del Centro Internacional de Derecho Comparado de la Universidad de Limoges en Francia, Michel Prieur, están en “flagrante discordancia con el principio de equidad intergeneracional, en la medida que a nuestra generación le está vedado comprometer a las generaciones futuras con una norma que haría retroceder la protección del medio ambiente a imponerles un nivel de protección del medio ambiente “
Solo queda esperar que las asociaciones y colectivos ecologistas, ambientales y conservacionistas asturianos y de ámbito español que llevan años luchando en la defensa del medio ambiente puedan demandar la tutela y protección de nuestros derechos ante otras instancias tanto estatales, como el Defensor del Pueblo o en su caso, de los Tribunales de justicia para que se declaren como nulos por inconstitucionales determinados artículos de la Ley del Principado de Asturias 4/2021, de 1 de diciembre, de Medidas Administrativas Urgentes, por estar en clara y manifiesta contradicción con el principio de no regresión y el resto de principios y de normas constitucionales aquí invocadas.
Silvino Cordero Pando. Licenciado en Derecho.
ANEXO: tabla comparativa en el que se reflejan de forma detallada la regulación prevista para determinadas actividades en el PORNA y en la ley española de medio ambiente.
Ley española 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. |
Decreto asturiano 38/1994, de 19 de mayo, PORNA |
a) Proyectos de concentración parcelaria que no estén incluidos en el anexo I cuando afecten a una superficie mayor de 100 ha |
10. Concentraciones parcelarias y mejoras de pastos, entendiéndose como tales las acciones encaminadas a la potenciación de pastizales mediante el arado y nueva siembra de terrenos con superficie superior a 3 Ha, y que supongan una alteración del medio físico existente. Requerirán, en cualquier caso, E.P.I.A. aquellas mejoras de pastos que afecten a comunidades incluidas en los Planes de Recuperación de Ecosistemas Amenazados. |
b) Construcción de líneas para la transmisión de energía eléctrica (proyectos no incluidos en el anexo I) con un voltaje igual o superior a 15 kV, que tengan una longitud superior a 3 km, salvo que discurran íntegramente en subterráneo por suelo urbanizado, así como sus subestaciones asociadas. |
1. Transporte de energía eléctrica de tensión nominal superior a 1 Kv |
Grupo 8 c) Obras de encauzamiento y proyectos de defensa de cauces y márgenes cuando la longitud total del tramo afectado sea superior a 5 km. Se exceptúan aquellas actuaciones que se ejecuten para evitar el riesgo en zona urbana. |
7. Canalizaciones y encauzamientos, así como defensa de márgenes, relleno, desecación, impermeabilización de zonas húmedas. |
Grupo 1. Agricultura, silvicultura, acuicultura y ganadería. f) Instalaciones destinadas a la cría de animales en explotaciones ganaderas reguladas por el Real Decreto 348/2000, de 10 de marzo, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico la Directiva 98/58/CE, relativa a la protección de los animales en las explotaciones ganaderas y que superen las siguientes capacidades: 1.º 2.000 plazas para ganado ovino y caprino. 2.º 300 plazas para ganado vacuno de leche. 3.º 600 plazas para vacuno de cebo. 4.º 20.000 plazas para conejos. |
18. Actividades y proyectos de desarrollo turístico, forestal o agropecuario con incidencia en el medio natural. Se entenderá que revisten incidencia en el medio natural las acciones que impliquen —una transformación de las condiciones actuales del área, por suponer la implantación de un uso nuevo —o un incremento significativo y manifiestamente sensible de los que vinieran realizándose habitualmente |
Grupo 7. Proyectos de infraestructuras. i) Construcción de variantes de población y carreteras convencionales no incluidas en el anexo I. |
11. Apertura de carreteras de cualquier orden, modificaciones de trazado o creación de enlaces. |
No regulado |
17. Antenas, repetidores y otras instalaciones de telecomunicación cuando se ubiquen fuera de los núcleos de población. |
No regulado |
13. Apertura de pistas forestales y de otro tipo, especialmente las turísticas y de servidumbre ganadera, minera, eléctrica y de telecomunicación. |
No regulado |
23. Toda inversión superior a S0 millones de pesetas financiada total o parcialmente con fondos públicos en los espacios protegidos o a proteger bajo figuras contempladas en la Ley 411989 del Estado y en la Ley 5191, de 5 de abril, de Protección de los Espacios Naturales en el Principado de Asturias. De este supuesto se excluyen las actividades ubicadas en núcleos de población y que no estén recogidas en los supuestos enumerados anteriormente. |
No regulado |
22. Campañas de tratamientos fitosanitarios y de lucha contra roedores y tratamientos con herbicidas cuando por su extensión, toxicidad o peligrosidad, se entienda que conllevan riesgo de producir alteraciones graves para los ecosistemas. |
Grupo 1. Agricultura, silvicultura, acuicultura y ganadería. b) Forestaciones según la definición del artículo 6.g) de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, que afecten a una superficie superior a 50 ha y talas de masas forestales con el propósito de cambiar a otro tipo de uso del suelo. Forestación: repoblación, mediante siembra o plantación, de un terreno que era agrícola o estaba dedicado a otros usos no forestales |
19. Planes de Ordenación de Montes y Planes Dasocráticos, así como la explotación de masas forestales autóctonas no previstas por estos planes, siempre que excedan de 50 m3 o afecten a las comunidades incluidas en los Planes de Recuperación de Ecosistemas Amenazados. Igualmente, los cortafuegos con una longitud superior a 1000 m. |
Grupo 9. Otros proyectos. i) Campamentos permanentes para tiendas de campaña o caravanas con capacidad mínima de 500 huéspedes |
18. Actividades y proyectos de desarrollo turístico, forestal o agropecuario con incidencia en el medio natural. Se entenderá que revisten incidencia en el medio natural las acciones que impliquen —una transformación de las condiciones actuales del área, por suponer la implantación de un uso nuevo —o un incremento significativo y manifiestamente sensible de los que vinieran realizándose habitualmente |